专家：关于国泰医院的复议决定多处不合法

　　本报记者 王怡波

　　自今年7月4日福建厦门市卫生局正式吊销厦门国泰妇产医院(以下简称“国泰医院”)的执业许可证以来，厦门市政府有关部门先后发布了“停止执行具体行政行为通知书”和“行政复议决定书”，最终使国泰医院起死回生。这两份行政决定书究竟是否合法合理？

　　对此，12月10日，行政法专家、清华大学法学院副教授田思源向中国青年报记者进行了详细解释，他表示，该决定存在多处不合法的地方。

　　一般来说，公共利益不是指经济损失

　　7月4日，厦门市卫生局向国泰医院下发“行政处罚决定书”(厦卫医[2011]004号)，根据调查事实，对国泰医院作出4项行政处罚：警告；罚款；吊销《医疗机构执业许可证》；吊销计划生育技术服务执业资格。处罚决定明确要求，如不服处罚决定，可申请行政复议或者向法院起诉，“但不得停止执行本处罚决定”。

　　接到通知后，国泰医院虽申请行政复议，但并未停止营业。“处罚一下达，应该立即生效，国泰医院当天已收到行政处罚的决定，就不能执业了。”田思源分析。

　　7月20日，厦门市政府下发“停止执行具体行政行为通知书”(厦府行复停[2011]1号)，宣布自即日起至作出行政复议决定之日，停止执行吊销《医疗机构执业许可证》这一具体行政行为。

　　“停止执行有这样的一个说法，但它有一个前提：当事人提起行政复议或者行政诉讼，在行政复议和诉讼的这个期间，可能会有停止执行的情况。”田思源告诉记者，停止执行还有一定的条件，要由行政复议机关或者法院来决定要不要停止执行。

　　田思源说，虽然处罚决定书里说了“不得停止执行”，但遇到特殊情况，还是可以停止执行的。“这种特殊情况就由复议机关来判断了。复议机关如果认为，执行会对社会公共利益产生重大的危害，可以停止执行”。

　　然而，厦门市政府的“停止执行具体行政行为通知书”里提到的停止执行理由，是“可能会造成不可挽回的经济损失和社会矛盾等”。这是否符合停止执行的“特殊情况”呢？经济损失是否属于公共利益呢？

　　对此，田思源表示，在这一点上，“如果复议机关认为这个涉及到社会稳定，那就会认为这是公共利益。但是我们一般讲的公共利益，不是指这个”。

　　适用法律错误

　　田思源告诉记者，厦门市10月8日正式下发的关于国泰医院的“行政复议决定书”(厦府行复[2011]57号，以下简称“复议决定书”)，存在适用法律上的错误。

　　在复议决定书中，厦门市政府复议机关认为，被申请人(厦门市卫生局——记者注)依据相关法律作出行政处罚决定，“认定事实清楚”。

　　但同时，复议机关认为，卫生部卫政法发[2006]237号《关于实施吊销〈医疗机构执业许可证〉有关问题的批复》中规定：“对医疗机构诊疗活动超出登记范围或者使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作情节严重的，卫生行政部门可以根据实际情况吊销医疗机构相关诊疗科目的执业许可。”

　　因此，复议机关“综合考虑申请人(国泰医院——记者注)的违法事实、性质、情节和社会危害程度等因素，根据处罚与教育相结合以及过罚相当的原则，保留申请人的《医疗机构执业许可证》、给予申请人吊销计划生育服务执业资格等行政处罚较为适当合理”。

　　“卫生部的一个批复是规章以下的规范性文件，层次很低。用这样一个文件来反驳上位法的规定，那肯定不行。这适用的法律是错误的。”田思源告诉记者。

　　田思源说，最关键的在于行政复议机关认定的事实，与厦门市卫生局行政处罚决定中认定的事实一致。而根据《医疗机构管理条例》及其实施细则，认定事实中仅“跨登记范围执业(跨科)违法所得达40多万元和使用非卫生技术人员9名”这两条，每一条都足以吊销其《医疗机构执业许可证》。

　　“认定事实跟原来是一样的，那就是说认为原来的处罚重了，所以改了。但事实没变，为什么认为处罚重了呢，那就是适用的法律变了。但这回适用的法律变了，是用下位法来抵抗上位法，而且还只是规章以下的规范性文件，根本就不算法。这样的话，适用法律是有问题的。”田思源分析说。

　　厦门市卫生监督所监督员郑幼卿告诉记者，退一步说，即便根据卫生部的批复，那也应该吊销其相关科室的执业资格，即涉案科室：跨科的相关科室为检验科、麻醉科；聘非卫生技术人员的相关科室为妇科、放射科和麻醉科。而复议决定并没有吊销以上科室的执业资格。

　　罚款不能替代警告

　　厦门市政府的行政复议决定中还撤销了对国泰医院的警告处罚。其依据是：“警告适用于轻微违法行为，被申请人(厦门市卫生局——记者注)作出的行政处罚决定在对申请人予以罚款等行政处罚的同时，给予警告，不符合合并处罚原则。”

　　“这肯定是不正常的。他们相互之间是不能代替、不能吸收的。”田思源告诉记者，罚款和警告是两种不同性质的处罚，警告是声誉罚，罚款属于财产罚，“不能说罚款了，就把那个警告吸收了”。

　　田思源认为，如果国泰医院被吊销执业许可证的话，那认为警告没有意义还可以理解。“因为这企业都没了，吊销许可证它都不能营业了，就不存在对它警告的事儿了。但是，罚款不能吸收警告，即便警告是比较轻的，也不能被取代”。

　　依法行政与维稳如何统一

　　在厦门市政府的“停止执行具体行政行为通知书”的抄送栏里，明确地写着要抄送给“厦门市信访局”，而据内部人士透露，在行政复议的过程中以及对行政复议的重新审查中，都有信访局的官员参加。信访局和行政复议机关是什么关系？对于行政复议来说，维稳又处于什么样的地位？

　　田思源告诉记者，现在整个行政复议的工作，维稳是一个重要的考虑。行政复议有维稳、解决社会纠纷和矛盾的“政治任务”。

　　基于此，地方政府在进行行政复议工作的时候，也往往有维稳的考虑。“但从依法行政的角度来说，这是没有依据的。”田思源表示。

　　12月12日，厦门市副市长臧杰斌便告诉中国青年报记者：“你千万不要(以为)，我们是为了维护社会稳定要牺牲法律、牺牲正义，没有这个。因为法律和维护社会稳定是统一的。”

　　法制局拒将案件提交复议委员会

　　田思源介绍，现在，部分地区在尝试行政复议改革，建立统一的行政复议委员会，也是出于这样的考虑。“要让大家更多地提出行政复议，大家不复议，就会产生对抗。”田思源分析，“为什么不复议？因为大家不信任行政复议机关，这样不行。那就搞一个行政复议委员会，中立一点，吸收政府之外的人来参加。”

　　“这也是现在行政复议改革的一个核心，就是解决社会矛盾，和谐社会关系。”田思源说。

　　厦门就是行政复议改革的一个试点城市。2011年2月22日，厦门市政府印发了《关于成立厦门市人民政府行政复议委员会的通知》(厦府办〔2011〕26号)，正式成立行政复议委员会，委员会办公室设在厦门市法制局。自今年3月起，厦门市开始实施行政复议相对集中审理体制。

　　根据有关规定，一般性行政复议案件由厦门行政复议委员会办公室审理，重大、疑难、复杂的行政复议案件，则由行政复议委员会办公室在提出案件初审意见的基础上，提请行政复议委员会案件进行审议。

　　“国泰医院的案子无疑属于复杂的行政复议案件。”郑幼卿认为，因为案情复杂，该案还曾延长了一个月的行政复议时限，根据相关规定，这一案件应提请行政复议委员会审议。

　　在厦门市法制局向郑幼卿等执法人员通报国泰医院案件复议的初步意见时，厦门市卫生局曾正式建议该案应提交市复议委员会讨论，但遭到拒绝。

　　本报北京12月13日电